Oleh : Dr. A. Syahfan Umasugi, M.A. (Pengurus MW KAHMI Maluku)

Federalisme: Sejarah dan Teori

Sejak abad ke-13, jauh sebelum kata “federasi” dikenal dalam kosakata ketatanegaraan modern, masyarakat di berbagai belahan dunia sudah mempraktikkan pengaturan hidup bersama yang bercorak federatif. Di Maluku Utara, empat Kesultanan yang tumbuh dari kejayaan perdagangan cengkih Ternate, Tidore, Jailolo dan Bacan bersatu dalam Konfederasi Moloko Kie Raha pada 1257. Keempatnya dipimpin empat bersaudara sekandung, dengan Ternate sebagai yang termuda namun kemudian tampil sebagai pusat pemerintahan konfederasi. Dalam struktur ini, masing-masing Kesultanan mengurus urusan dalam negerinya sendiri, sementara urusan luar seperti militer dan keuangan dikelola bersama lewat dewan delapan belas, wakil dari keempat kerajaan, sebuah pembagian kekuasaan yang, jauh sebelum istilah modernnya diciptakan, sudah menjalankan prinsip dasar federalisme.

Meski federasi diakui sebagai bentuk politik tersendiri, garis pembedanya dengan bentuk negara lain tidak selalu tegas. William Riker bahkan pernah menyebut bahwa dalam praktik, federalisme kerap tak lebih dari mitologi politik. Meski demikian, terdapat sejumlah prinsip yang umum dipakai untuk mengenali sebuah sistem federal, yakni dimana negara bagian dilibatkan dalam pengambilan keputusan nasional, terdapat sistem perwakilan wilayah di tingkat nasional, proses masuk keluarnya negara bagian umumnya memerlukan perubahan konstitusi, ada supremasi konstitusi yang biasanya diwujudkan lewat lembaga peradilan tertinggi, negara-negara bagian tersusun berjenjang dengan konstitusinya sendiri dan terdapat pembagian kekuasaan yang jelas antara pemerintah federal dan negara bagian.

Daniel J. Elazar (1968) merangkum tiga elemen dasar federasi yaitu, konstitusi tertulis, neosentralisasi dan pembagian kekuasaan berdasarkan wilayah. Namun yang tak kalah penting, menurutnya federasi membutuhkan rasa kebangsaan bersama (sense of nationality) di antara negara-negara bagiannya, perasaan yang terbangun lewat imajinasi kolektif sebagaimana konsep imagined community dari Benedict Anderson, dan diwujudkan dalam bentuk persatuan, bukan kesatuan. Proudhon, yang dijuluki bapak federasi modern, merumuskan federalisme sebagai doktrin penyeimbang, penghalang sentralisasi sekaligus pendorong keberagaman, penakluk otoritarianisme sekaligus sahabat demokrasi. A.V. Dicey memperluasnya dengan menyebut ide federal sebagai upaya mencapai keseimbangan antara sentralisasi dan desentralisasi yang menggambzrkan cerminan keinginan akan persatuan, bukan penyeragaman (union but not unity).

Juan Linz (1997) bahkan menilai dikotomi federasi dan kesatuan sudah tidak relevan, karena hampir semua negara kesatuan bergerak ke arah federal, sementara sejumlah negara federal mengadopsi elemen-elemen kesatuan. Graham Smith mencatat, satu dari sepuluh struktur negara federal di dunia kini nyaris tak terbedakan dari struktur negara kesatuan. William Riker mengingatkan, mengaitkan federasi secara otomatis dengan kebebasan adalah kekeliruan ideologis, yang menentukan bukan bentuk negaranya, melainkan apakah kekuasaan dikelola secara sentralistik atau desentralistik.

Konsep Federalisme Moloko Kie Raha

Federal, perdebatan ini kini hidup kembali di tanah Kie Raha. Dipertengahan tahun 2026 ini, wacana federalisme kembali mengemuka di Maluku Utara, kali ini didukung terbuka oleh kedua sultan, yakni Sultan Ternate dan Sultan Tidore. Sultan Ternate Hidayatullah Sjah, menyampaikan bahwa sistem federal sebagai bentuk pemerintahan yang lebih manusiawi bagi Indonesia, terutama dalam kondisi ketidakadilan pusat terhadap daerah seperti Maluku Utara. Daerah tidak perlu “mengemis” kepada pemerintah pusat, katanya, karena Maluku Utara mampu membangun harga diri dan kehormatannya sendiri dari kekayaan sumber daya alam dan manusia yang dimilikinya. Sultan Tidore, Husain Alting Sjah, merespon lebih hati-hati namun tetap menegaskan bahwa aspirasi untuk sistem federal adalah sah dalam ruang demokrasi. Seorang praktisi hukum Malut bahkan menyebut wacana ini wajar, hingga menganggap referendum untuk berpisah dari Indonesia sebagai konsekuensi logis dari ketidakadilan yang berkepanjangan.

Sikap ini bukan fenomena baru, melainkan mewarisi jejak sang kakek, Sultan Iskandar Djabir Syah tokoh federalis dalam pembentukan Negara Indonesia Timur (1946–1950) yang menolak bergabung dengan Republik Indonesia kecuali dalam bentuk federal, dengan semboyan yang dikenang hingga kini yakni  “Sekali federal, tetap federal. Kalau tidak pakai sistem federal, kami tidak akan bergabung.” Sikap federalis Sultan Djabir Syah bukan keputusan tanpa dasar secara konseptual, gagasan negara federal yang ditawarkan pemerintah kolonial Belanda saat itu memang tidak jauh berbeda dengan sistem pemerintahan yang telah lama dianut Kesultanan Ternate sendiri lewat struktur Moloko Kie Raha. Sikap tegas ini berujung pada tahun 1950 terjadi penangkapan dan pengasingan sang sultan ke Batavia hingga wafat pada 1975.

Menariknya, meski pro federal, Sultan Iskandar Djabir Syah menolak ajakan tokoh-tokoh Republik Maluku Selatan (RMS) pimpinan Soumokil pada 1950 untuk bergabung memisahkan diri dari Republik Indonesia Serikat. Ia lebih menyukai satuan federal yang lebih luas, mencakup seluruh Indonesia Timur sebuah sikap yang menegaskan bahwa federalisme yang diperjuangkannya bukanlah proyek separatisme, melainkan tuntutan atas pengakuan dan keadilan struktural dalam bingkai keindonesiaan.

Kembalinya wacana federasi tersebut dimana dapat dikatakan bahwa argumen di balik wacana ini bersifat material, Maluku Utara adalah penghasil Sumber Daya Alam (SDA) terbesar saat ini dengan nikelnya, namun kerap disebut hanya sebagai “dapur Jakarta” karena nilai tambah dan kendali ekonomi terkonsentrasi di pusat, sementara daerah menjadi sekadar pemasok bahan mentah. Sengketa tanah adat turut memperkeruh keadaan, Sultan Hidayatullah mempertanyakan klaim negara atas tanah di wilayah bekas Kesultanan Ternate, sementara tata kelola tanah adat aha kolano, aha soa, aha cucatu menurutnya telah berjalan teratur jauh sebelum negara modern hadir.

Namun kritik tajam juga muncul, termasuk dari kalangan aktivis muda Maluku Utara sendiri. Federalisme, ditegaskan sejumlah pihak, bukan sinonim keadilan fiskal. Mengubah bentuk negara berarti mengubah arsitektur ketatanegaraan secara fundamental jika masalahnya adalah formula fiskal atau pembagian kewenangan, mengapa tidak lebih dulu memperbaiki desain desentralisasi yang ada. Alternatif yang lebih konkret yang mengemuka justru status Daerah Istimewa dan/atau Otonomi Khusus, sebagaimana Aceh, Papua, dan Yogyakarta. Pengakuan atas keistimewaan historis dan kultural tanpa mengubah bentuk negara.

Jalan Tengah ala Cornelis Lay

Pertanyaan tentang seberapa jauh kewenangan daerah semestinya diperluas tanpa mengubah bentuk negara. Hal ini sesungguhnya telah lama digeluti almarhum Prof. Cornelis Lay, guru besar Fisipol UGM yang dikenal sebagai salah satu pemikir desentralisasi. Lewat riset “Desentralisasi Asimetris bagi Indonesia” yang membandingkan pengalaman lima negara Finlandia, Filipina, Spanyol, Denmark, dan Tiongkok, dimana Cornelis Lay bersama tim PolGov UGM menunjukkan bahwa banyak negara kesatuan telah lama memberi kewenangan khusus kepada daerah tertentu, mulai dari urusan fiskal, kultural, bahasa, hingga kewarganegaraan khusus, tanpa harus berubah menjadi federasi. Finlandia, misalnya, disebutnya sebagai contoh paling ekstrem penerapan pola asimetris, di mana daerah kepulauan tertentu bahkan diberi keleluasaan menentukan anggaran tahunan dan penarikan pajak sendiri.

Pernah dalam suatu perkuliahan tentang Politik Desentralisasi dan Pemerintahan Daerah (2007) di JIP-PLOD UGM, ia menekankan bahwa persoalan pokok desentralisasi di Indonesia bukanlah pada bentuk negara, melainkan pada ketidak jelasan pembagian kewenangan antara pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota. Ketidak jelasan yang kerap melahirkan tumpang tindih dan tarik menarik kekuasaan antar level pemerintahan. Dari penyampaian terbut, sangat realistis ketika konsep desentralisasi asimetris menjadi jawaban dan jalan tengah yang lebih realistis dimana mengakui bahwa setiap daerah punya kebutuhan dan kapasitas berbeda, sehingga pola hubungan kewenangan, keuangan dan pengawasan dengan pusat semestinya dirancang secara berbeda pula bukan diseragamkan dan tidak pula harus dengan mengubah arsitektur negara menjadi federal.

Cara pandang ini relevan dipertautkan dengan tuntutan federal yang kini disuarakan Sultan Ternate dan Sultan Tidore. Hal ini dapat disimpulkan bahwa akar persoalan yang diributkan adalah fiskal yang timpang, kewenangan yang tumpang tindih, representasi yang lemah dan ini sesungguhnya dapat dijawab lewat perbaikan desain desentralisasi itu sendiri, tanpa mesti menempuh jalan panjang dan berisiko dari perubahan bentuk negara. Federasi, dalam pandangan ini, bukan satu-satunya jalan menuju keadilan bagi daerah dan seluruh rakyat indonesia, melainkan salah satu pilihan diantara kemungkinan desentralisasi yang bisa dirancang sesuai konteks keindonesiaan yang majemuk.

Sebagaimana dicatat sejarah federalisme dunia, dikotomi antara bentuk negara kesatuan dan federasi sesungguhnya kian kabur, yang menentukan bukan label bentuk negaranya, melainkan apakah kekuasaan sungguh dikelola untuk mendekatkan keadilan kepada daerah-daerah yang selama ini menyumbangkan pendapatan negara melalui penglolaan SDA di daeranya. Salah satunya adalah Moloko Kie Raha selain memiliki SDA terutama pengelolaan nikel didaerahnya dan memiliki kontribusi besar dalam menjaga harga diri dan eksistensi NKRI hingga sekarang, namun Provinsi Maluku Utara belum mendapat pengakuan seistimewa Aceh, Papua, atau Yogyakarta. Inilah yang menjadi sebuah persoalan pengakuan yang menjadi inti dari resistensi yang muncul hari ini.

Pertanyaannya bukanlah apakah Indonesia harus kembali ke sistem federal, melainkan bagaimana negara kesatuan ini dapat memberikan keadilan yang nyata bagi daerah-daerah yang telah lama merasa terpinggirkan. Persatuan tanpa keadilan. Namun perubahan bentuk negarapun bukan jaminan otomatis atas keadilan itu sendiri. Di titik inilah pemikiran alamarhum Prof. Cornelis Lay tentang desentralisasi asimetris menawarkan jalan tengah yang layak dipertimbangkan, dimana perlu adanya pengakuan keistimewaan dan kebutuhan khusus setiap daerah, tanpa harus menempuh jalan panjang dan berisiko dari perubahan sistem ketatanegaraan secara keseluruhan. 

Dikutip dari cerita sejarah dan Buku Dari Moloku Kie Raha ke Negara Federal Firza Arnita Djafar (2005), Kumpulan Rempah-Rempah : Perjalanan Sejarah Maluku Utara 1250-1950 M. Adnan Amal (2016) dan teori federasi (Elazar, Proudhon, Dicey, Riker, Linz & Anderson), riset desentralisasi asimetris Prof. Cornelis Lay dan tim PolGov Fisipol UGM, serta pemberitaan terkini seputar wacana federalisme di Maluku Utara, Agustus 2026.